Когда привычные международные финансовые институты перестают работать должным образом, их функции переходят альтернативным регуляторам экономических отношений – сегодня, например, звёздный час у односторонних санкций. Об историческом опыте введения ограничений и их идеологической подоплёке, правовых механизмах и целях западных санкций председатель президиума СВОП, наш главный редактор Фёдор Лукьянов поговорил с Иваном Тимофеевым и Андреем Исэровым на Лектории СВОП, который состоялся 22 марта в Москве.

Фёдор Лукьянов: Хотя меры, принимаемые на протяжении года, по инерции все называют санкциями, хочется придумать этому явлению другое терминологическое определение. То, что мы наблюдаем сегодня, уже вовсе не «санкции». Это всё – уже правило. Как раз нормальная экономическая деятельность стала исключением, односторонние санкции из механизма принуждения превратились как будто бы в новый способ регулирования экономических отношений на фоне эрозии институтов и падения их эффективности. Если раньше функции регулятора исполняли привычные нам международные организации, например, ВТО, сегодня в экономические отношения между государствами всё чаще вклиниваются односторонние ограничители – санкции разного уровня и масштаба. Наступил новый этап. Мировая экономика по примеру международной системы взяла курс на трансформацию. Появляются новые экономические практики, в частности установление ценового потолка на энергоресурсы – его влияние на мировой рынок ещё предстоит оценить. Когда появились правовые механизмы введения санкций?

Андрей Исэров: Часто забывают о гуманистическом вкладе России в становление и развитие системы международного права – а ведь когда-то Екатерина II вместе со своим канцлером и советником Никитой Ивановичем Паниным инициировала создание Лиги вооружённого нейтралитета, союза государств, направленного на защиту нейтральных судов, к которому присоединились скандинавские страны – Дания, Швеция, а впоследствии и Османская империя. В тот период британские колонии вели активную борьбу со своей метрополией, поэтому весьма популярной была практика блокирования морских участков. Эта мера существенно осложняла торговлю не только между воюющими сторонами, но и между нейтральными государствами, поскольку позволяла странам, объявившим блокаду, досматривать все суда, чей путь проходил через блокированный участок, и конфисковывать любые товары на своё усмотрение. Англия, считающая себя «владычицей морей», особенно злоупотребляла введением разнообразных морских блокад, а морская блокада – что это, если не самые настоящие санкции?

Екатерина II выступила с предложением запретить военные поставки, но не останавливать всю морскую торговлю. Лига вооружённого нейтралитета просуществовала три года – с 1780-го по 1783-й. Это была действительно гуманистическая победа России. В первую половину XIX века два подхода конкурировали между собой – были сторонники и у идеи тотальной морской блокады, и у концепции защиты нейтрального судоходства. Возник даже термин «бумажная блокада», означающий использование экономических инструментов в боевых действиях.

В качестве ещё одного примера санкций можно вспомнить неудачные попытки Наполеона остановить британскую торговлю, ввести континентальную блокаду Англии. Блокада Наполеона не удалась, потому что Великобритания была важным торговым партнёром России. Несмотря на то, что Наполеон получил от России подтверждение о присоединении к блокаде Англии, через Санкт-Петербург активно шла контрабанда. По сути, это сегодняшний параллельный импорт, который в те времена осуществляли американцы, – у них был большой торговый флот.

Примерно в этот же период появляется идея о том, что боевые действия ведут государства, а не народы: люди отделены от войны и не должны от неё страдать, поэтому частную собственность надо защищать. Если в результате боевых действий чья-то собственность была разрушена, после окончания войны все убытки должны быть компенсированы. В связи с этим вспоминается заключительный акт Венского конгресса, в котором подробно расписаны все формы компенсации, кто кому что должен – государства восстанавливали утерянное. После наполеоновских войн мир вступил в сравнительно мирный период, закончившийся Крымской войной, во время которой экономические отношения частично оставались в стороне от войны. Когда Россия столкнулась на поле боя с крупными европейскими державами, Великобритания продолжала выплачивать долги нашей стране, все платежи проходили в разгар боевых действий. Блокады также продолжали оставаться серьёзным оружием – успех северян в Гражданской войне в США во многом был обусловлен невозможностью для южан продолжать выгодную торговлю хлопком из-за блокады.

После окончания Первой мировой войны появляются санкции в нашем нынешнем понимании. Первым, кто ввёл официальные ограничения, стала Лига наций. Ярыми сторонниками идеи санкций были Роберт Сесил, Леон Буржуа и Вудро Вильсон, которые считали, что удушающие санкции страшнее войны. Лига наций создала санкции как институт сдерживания, предохранитель от развязывания военных действий – ни одна страна не начнёт войну, зная, что будет подвергнута санкциям со стороны мирового сообщества, в условиях которых не сможет нормально функционировать. В 16-й статье Устава Лиги наций даже было закреплено определение страны-агрессора, против которой в случае нападения на другое государство остальными членами вводились бы масштабные ограничительные меры.

Иван Тимофеев: В США начала XX века также были свои правовые механизмы для введения санкций. Например, действовал специальный Закон о торговле с врагом.

Фёдор Лукьянов: Раскручивание санкционной спирали может дать обратный эффект – вместо того чтобы сдерживать «санкционируемого», санкции могут начать подталкивать его инициировать боевые действия раньше, чем будет достигнут эффект от санкций. Японский случай перед Второй мировой войной – классический или скорее исключение?

Иван Тимофеев: Случай одновременно классический и нет. Главный вопрос здесь заключается в функционале санкций. Цели введения ограничений весьма разнообразны – можно заставить страну пойти на компромисс или сменить политический курс, можно истощать ресурсы государства. У Японии в те годы был очень узкий коридор возможностей – либо воевать, либо согласиться на санкционное давление, в любом случае страна была бы в проигрыше.

Андрей Исэров: Первый раз институт санкций был использован, хоть и не приведён в действие Лигой наций в 1921 и 1925 годах. Первая мировая война, как известно, закончилась рядом новых конфликтов. В 1921 г. возникла угроза создания автономной проюгославской республики на севере Албании. Риски применения международных санкций стали важным фактором для недопущения эскалации и скорейшего разрешения регионального кризиса.

В 1925-м на Балканах произошёл ещё один инцидент – «война из-за убежавшей собаки». Греческий офицер пересёк границу с Болгарией, пытаясь догнать свою собаку, и попал под огонь болгарских пограничников. Экономики Греции и Болгарии в то время были слабыми и зависели от европейских рынков, поэтому одной угрозы санкций со стороны Лиги наций хватило, чтобы предотвратить столкновение.

Первые классические санкции были применены на деле против Италии после её вторжения в Эфиопию в 1935-м. В течение четырёх дней все государства Лиги единодушно присоединились к санкционному режиму, в том числе и США, которые в Лиге наций не состояли. Дуче пытался мобилизовать итальянцев, убеждал их, что экономика страны справится со всеми ограничениями. Не справились – пришлось вводить карточки, на 35 процентов упал экспорт, на 25 процентов снизился импорт. Но плачевное состояние итальянской экономики войну не остановило. Кризис Лиги наций начался ещё тогда, когда санкции против Италии, вторгшейся в Эфиопию, не возымели нужного эффекта. Режим Муссолини оказался удивительно успешным, и войну Италия закончила, и санкции в итоге были сняты.

Фёдор Лукьянов: Складывается ощущение, что сегодня санкции просто ввести, но практически невозможно отменить. Я прав?

Иван Тимофеев: Совершенно верно, отменить санкции сегодня сложно, и в силу своего институционального дизайна они могут существовать бесконечно. Для отмены санкций зачастую требуется одобрение большого числа национальных органов власти, это долгий и часто бессмысленный процесс. Обратимость санкций в сегодняшних условиях явление скорее исключительное. Вспоминается отмена американских санкций против TikTok и WeChat, которые были запрещены на территории США указом Трампа в 2019 г., потому что это действительно было странное и даже сумасбродное решение. Байден, тем не менее, не свернул общую санкционную спираль в отношении Китая, ограничения против ряда китайских компаний продолжают действовать.  

Фёдор Лукьянов: С обратимостью санкций понятно, а какова сейчас их цель? На что надеются архитекторы?

Иван Тимофеев: Возможно, то, что я скажу сейчас, прозвучит резко, но целью санкций западных стран сегодня является банальное самоудовлетворение. Если мы откроем академическую литературу, посвящённую санкционной тематике, мы обнаружим, что введение санкций традиционно преследует три цели: принудить государство к изменению политического курса, истощить ресурсы страны или сделать символический жест. К сожалению, в научной среде очень мало пишут о санкциях как о факторе внутренней политики. Когда по большому счёту ничего сделать не можешь, введение санкций дарит чувство внутреннего спокойствия – какие-то меры всё-таки приняты. После февраля прошлого года говорить о санкциях как о безобидном инструменте, не приносящим вред собственной экономике, не приходится.

Многие бизнес-аналитики, строя догадки о наполнении будущих санкционных пакетов, утверждали, что вводить санкции в той или иной сфере совершенно невыгодно. Но, как известно, рациональность экономическая и рациональность политическая – это разные вещи. Для наших оппонентов на Западе новые убийственные санкции – это способ проявления политической воли.  

Фёдор Лукьянов: Знает ли история примеры санкций против другого государства, которые наносили бы урон тем, кто их ввёл?

Андрей Исэров: Я бы сказал, что нет. Санкции США против Кубы были введены в 1958 г., когда Фидель Кастро ещё не пришёл к власти. Богатые американцы перестали ездить отдыхать на Кубу – в этом был весь урон для США. С 1979 г. нарастало санкционное давление на Иран, но для стран, вводивших эти ограничения, серьёзного экономического эффекта не последовало. В 1973 г. манёвр с арабским нефтяным эмбарго оказался более удачным – ближневосточным странам удалось проявить удивительное единодушие и не продавать нефть в США после войны Судного дня. Интересен пример санкций ООН против ЮАР – здесь санкции были быстро сняты, но не по причине экономического ущерба для стран, вводящих ограничения. Всё-таки ЮАР не играет решающей роли в мировой экономике.

Фёдор Лукьянов: Против СССР тоже вводились санкции, даже скорее – «особый режим сдерживания».

Иван Тимофеев: И в отношении СССР, и в отношении современной России санкции были рассчитаны на истощение ресурсов. Санкционная война против нашей страны всегда сопровождалась истериками. С Китаем, например, всё более хладнокровно.

Фёдор Лукьянов: Можно ли говорить о том, что механизм введения санкций является сегодня отлаженным?

Иван Тимофеев: Существенный рывок в области санкционной политики произошёл в начале 2000-х гг. в США – здесь работа по созданию правовой основы для введения санкций была проведена без лишнего шума на фоне борьбы с терроризмом. Потом санкционные схемы обкатали на иранцах и иностранцах – французах, немцах, итальянцах, которых заставляли платить большие штрафы за сделки с подсанкционным Ираном. До начала 2000-х годов санкции вводились против целых государств – Югославии, Ирана, СССР. После 2000-го появляется феномен точечных санкций. Сначала вводились точечные санкции против террористов, потом и они потеряли выборочный характер и стали всеобъемлющими. Заблокировав компанию-монополиста, добывающую нефть в стране, или государственный банк, вы затрагиваете не личные интересы, а публичные. Сегодня на Западе на фоне антироссийской кампании идёт активная работа по созданию работающей системы инфорсмента – пытаются подогнать законодательство под эти механизмы. Пришло время звёздного часа европейской бюрократии.

Фёдор Лукьянов: Лучший друг санкций – доллар?

Иван Тимофеев: Пока да. Раньше бизнес скептически относился к дедолларизации в связи с большими издержками перехода на другие валюты, универсальностью и практической безальтернативностью доллара. Сегодня компании начинают задумываться об отказе от американской валюты в международных расчётах. Возникают мысли – если сейчас оштрафовали моих конкурентов, следующим претендентом на вторичные санкции может стать мой бизнес. Американское финансовое сообщество пока скептически относится к идее дедолларизации, считает, что без доллара никуда, и инфорсмент переварят. Тем не менее в начале XX века тоже было трудно представить, что Лондон потеряет статус центра мировой торговли через каких-то двадцать–тридцать лет. Мы не знаем, пошатнутся ли на самом деле позиции США, но звоночек неприятный, и он был услышан.

Источник Source