После начала СВО России на Украине Великобритания стремилась координировать свою санкционную политику с действиями союзников для усиления общего негативного влияния на страну-мишень. Однако британские рестриктивные меры имеют ряд национальных особенностей. Журнал «Россия в глобальной политике» совместно с Центром комплексных европейских и международных исследований НИУ «Высшая школа экономики» продолжает публикацию серии статей об изменениях на международной арене.
Последний месяц зимы ознаменовался новым витком санкционного законотворчества Туманного Альбиона в отношении России. Под санкции попали семь предприятий, задействованных в оборонном секторе нашей страны, заморожены активы 15 российских лиц, приняты дополнительные ограничения, связанные с морскими перевозками нефтепродуктов из России. Прошли дебаты и о потенциальной конфискации замороженного имущества российских лиц в пользу Украины – мере, ранее применяемой лишь со стороны властей США.
24 февраля, в день годовщины начала боевых действий на Украине, Великобритания в координации с союзниками приняла новый пакет санкций в отношении 80 физических и 12 юридических лиц из России. Под ограничения попали представители политической элиты, топ-менеджеры ведущих российских компаний, задействованных в сфере обороны и авиации, а также ряд банков и предприятий ВПК, ранее не подвергавшихся санкциям со стороны Лондона.
Динамика последнего года говорит о том, что российское направление ещё долго будет доминирующим в постбрекзитовской санкционной политике. При этом Лондону неинтересно просто следовать в русле решений своих ближайших союзников в лице США и ЕС и синхронизировать с ними свои шаги. Британское руководство претендует на лидирующую роль в санкционном курсе антироссийской коалиции. Но это лидерство выражено не в количественно-качественных характеристиках введённых ограничений, а в способности выступать драйвером новых рестрикций в рамках коалиции.
Британия, ещё будучи частью ЕС, играла роль «государства-интегратора», или «государства-провайдера», в том, что касалось обеспечения поддержки стран-членов санкционного курса ЕС в отношении России и его дальнейшего развития. После обретения «независимости» Лондон трансформировал указанный опыт для решения задач «Глобальной Британии» – концепции, декларирующей возвращении Британии статуса глобального игрока после выхода из ЕС. Российское направление в новую роль Британии оказалось вписано весьма органично.
Основное противоречие постбрекзитовской санкционной политики заключается в том, как сочетать лидирующую роль в этой сфере с холодным расчётом при выстраивании собственного санкционного режима, который бы не навредил экономике, испытывающей негативные последствия Брекзита. Сквозь линзу этого острого противоречия и предлагается взглянуть на политику санкций Великобритании в отношении России, на её особенности, основные направления и, возможно, спрогнозировать новое санкционное творчество Туманного Альбиона в 2023 году.
Особенности британской санкционной политики
После начала СВО России на Украине Великобритания стремилась координировать свою санкционную политику с действиями союзников для усиления общего негативного влияния на страну-мишень. Однако британские рестриктивные меры имели ряд особенностей.
Во-первых, в силу сравнительно «молодого возраста» санкционной политики и параметров торгово-экономического сотрудничества с Россией, Великобритания не способна ввести ограничения, сопоставимые по урону для Москвы с европейскими и американскими санкциями. Механизм введения вторичных санкций, широко используемый странами – членами ЕС и США, находится в Великобритании на стадии формирования. Аналогичная ситуация с реализацией механизма принудительных мер. Согласно данным британского регулятора, с 2019 г. Лондон лишь шесть раз использовал принудительные меры в отношении компаний, нарушивших санкционное законодательство. При этом только четыре из них были реализованы по причине нарушения режима санкций против России. Для сравнения – за аналогичный период США в рамках профильного офиса Минфина – OFAC расследовали более 60 нарушений. Кроме того, Лондон также не обладает критически важными финансовыми инструментами, доступ к которым Соединённое Королевство могло бы ограничить в качестве инструмента давления на Россию – такой была система SWIFT в руках Евросоюза.
Во-вторых, Великобритания зачастую вынуждена применять более узкий набор ограничений, исходя из объёма и характера потенциальных издержек. Британские власти внимательно относятся к оценке рисков от планируемых санкций, что тормозит процесс принятия решений по потенциально опасным направлениям. Если для союзников по коалиции в лице США и ЕС таким направлением традиционно является энергетический сектор нашей страны, то Великобритания в гораздо меньшей степени зависима от российского сырья, что позволяет ей незамедлительно имплементировать принимаемые на уровне G7 меры. Более серьёзные опасения вызывает применение финансовых инструментов санкционной политики. Лондон традиционно имеет репутацию честного брокера для иностранных инвесторов и трейдеров. Однако санкции подрывают способность Великобритании обеспечивать правовую защиту потребителей, поскольку постоянно ужесточающееся санкционное законодательство препятствует выполнению обязательств перед иностранными и, главным образом, российскими контрагентами.
В-третьих, Лондон в выстраивании независимой санкционной политики не стесняется делать приоритетом свои национальные интересы, а не союзнические – с помощью синхронизации санкционных режимов. Здесь британцы проявляют больший расчёт, чем ЕС. Лондон сосредоточился на санкционировании областей, на которые он может оказать наибольшее влияние. В частности, являясь одним из мировых центров страхования, он склонен делать акцент на санкционировании экспорта соответствующих услуг, что наносит серьёзный ущерб российскому морскому и авиатранспорту. Данные меры были приняты ещё в марте 2022 г. наряду с запретом на техническое обслуживание самолётов и судов, принадлежащих находящимся под санкциями российским олигархам и их предприятиям.
Таким образом, Британия использует формальные и неформальные каналы коммуникации для наращивания санкционного давления на Россию чужими руками, но сама предпочитает «бить» более осторожно и вдумчиво.
Содержание британской политики санкций в отношении России в 2022 году
Структура санкционной политики Британии в отношении РФ выстроена с учётом указанных особенностей. Доминирующее место в ней заняли финансовые ограничения в отношении российских физических лиц и организаций. Согласно базе данных “SanctionsRuBase+”, разработанной коллективном ЦКЕМИ НИУ ВШЭ, замораживание активов и ограничение финансовых операций коснулось более 1,5 тысяч граждан РФ и более 150 компаний.
Персональные (индивидуальные) санкции составили около трети от всех введённых ограничений и коснулись, главным образом, высших должностных лиц РФ (Сергей Лавров, Эльвира Набиуллина и другие), а также крупнейших бизнесменов (Роман Абрамович, Олег Дерипаска и прочие). Большая часть внесённых в санкционный список физических и юридических лиц, по мнению Соединённого Королевства, оказывала влияние на принятие решений в рамках СВО, имела важное значение в контексте развития экономического и военного потенциала РФ или публично поддерживала действия российских сил и их союзников на Украине.
Санкции против российских компаний коснулись в первую очередь организаций, которые относятся к отрасли высоких технологий (Crocus Nano Electronics, МПИ-Волна и другие), военно-промышленному комплексу (ООО «РТ-Комплект», ООО «Оборонлогистика» и другие) и нефтегазовому сектору (ПАО «РусГидро» и прочие). Эти меры британцев вполне укладываются в логику всестороннего научного и технологического сдерживания России, публично принятую коллективным Западом год назад. Масштабные ограничения коснулись также банковской сферы, в связи с чем Великобритания разорвала сотрудничество с ведущими российскими банками (СберБанк, ВЭБ.РФ, Совкомбанк и другие).
Обращает на себя внимание последовательное ужесточение санкционного законодательства Соединённого Королевства в отношении России. Так, к настоящему моменту принято уже 17 поправок к британскому регламенту по санкциям против РФ. В первую очередь это говорит о том, что в британском политическом истеблишменте ведётся постоянная работа, в процессе которой выявляются новые лакуны санкционного законодательства страны, и они оперативно прикрываются.
Важное место в британских санкциях заняли ограничения в отношении российского морского и воздушного транспорта. Сегодня отечественным судам закрыт доступ в порты и воздушное пространство Великобритании, а также запрещена их регистрация в стране. В отношении обоих видов транспорта действует запрет на страхование и предоставление соответствующих товаров и технологий.
Масштабные ограничения коснулись импорта и экспорта товаров, технологий и отдельных видов услуг. К настоящему моменту, под британский экспортный контроль подпадают товары роскоши (товары высоких ценовых категорий), деноминированные в фунтах стерлингов и валюте ЕС банкноты, коммуникационные и разведтехнологии, а также продукция для отечественной авиакосмической отрасли.
Отдельно стоит выделить санкции, связанные с ограничениями по предоставлению в Россию британских услуг. Помимо упомянутых ранее рестрикций, недавно был приостановлен экспорт в РФ профессиональных и бизнес-услуг. Серьёзные ограничения затронули осуществление определённой инвестиционной деятельности, связанной, например, с приобретением права собственности, созданием совместных предприятий. Запреты распространились на экспорт российским физическим и юридическим лицам консалтинговых, бухгалтерских и PR-услуг, консультационных услуг в области IT, архитектурных, рекламных, аудиторских услуг, а также услуг инжиниринга и юридических консультаций по сделкам.
Наконец, наиболее значительные ограничения коснулись энергетического сектора нашей страны, а также добывающей промышленности. Великобритания остановила импорт из России стали, черной металлургии, товаров и технологий, необходимых для переработки нефти, и прочего. Кроме того, был запрещён импорт российского сжиженного природного газа. В конце 2022 г. Великобритания ввела запрет на прямую и косвенную морскую поставку российских нефти и нефтепродуктов.
Выводы
Если до 2022 г. санкции Великобритании в отношении России ограничивались, как правило, умеренной заморозкой активов и незначительным перечнем продукции, подлежащей экспортному контролю, то за последний год набор санкционных инструментов значительно расширился. К настоящему моменту Лондон использует весь массив возможных ограничений в отношении России, которые предполагает текущее законодательство.
Это говорит о том, что вектор британской политики санкций на российском направлении сменится с динамичного расширения санкционируемых областей на последовательное углубление уже существующих ограничений. Оно может включать расширение текущих санкционных списков, увеличение перечня запрещённых к экспорту в Россию продукции и услуг, распространение санкций на новые товары и технологии.
Однако некоторые санкционные тенденции, получившие развитие в США и ЕС, не будут заимствованы Лондоном – в частности конфискация ранее замороженного имущества российских лиц под американскими санкциями, а также постепенное развитие механизма экстерриториальности в Евросоюзе. Таким образом, Великобритания, отметив 31 января третью годовщину «независимой внешней политики», продолжает пытаться играть роль провайдера, обеспечивающего развитие санкционного курса в отношении России, хотя уже в автономной режиме.
Источник Source
